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城市房屋行政强制拆迁问题探讨
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「内容摘要」强制拆迁在现实生活中纠纷较多的重要原因之一是没有正确处理好行政强制功能和司法强制功能的关系,对适用行政强制程序进行拆迁的权力使用过多过滥,因此常常会损害被拆迁人的利益。本文通过对行政强制拆迁法律特征的分析,提出行政强制拆迁的适用范围应当限制在公益性建设项目之内,并通过严格的条件和程序来规范,籍此来保护被拆迁人的合法权益。

 

「关键词」房屋拆迁,行政强制拆迁

 

强制拆迁是指被拆迁人或者房屋承租人不履行生效搬迁安置协议中规定的搬迁义务时,由拆迁人通过仲裁、诉讼或向行政机关申请裁决的方式,使拆迁行为获得法律上的强制效力,迫使被拆迁人履行搬迁义务的活动。我国《城市房屋拆迁管理条例》第15条规定,“拆迁补偿安置协议订立以后,被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的,拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁,也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。”第17条规定,“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁”。由此可见,我国目前立法中关于强制拆迁可以有以下三种情形:第一,拆迁人与被拆迁人或者承租人达成仲裁协议,仲裁委员会裁决被拆迁人应当搬迁的,拆迁人可以申请人民法院执行仲裁委员会做出的拆迁裁决。第二,拆迁人向人民法院起诉,由人民法院做出相应的判决并通过司法程序强制执行之。第三,拆迁人向行政机关申请裁决,被拆迁人或者房屋出租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,拆迁人可以申请行政机关进行强制拆迁。前两种情形中的强制拆迁属于司法强制程序,第三种属于本文拟进行探讨的行政强制拆迁程序。现实生活中,行政强制拆迁使用过多过滥,在适用范围和程序方面很不规范,极易引起争议和纠纷。笔者认为,行政强制拆迁适用过多是不正常的现象:一方面大量本该通过司法程序解决的问题都以行政方式解决,弱化了司法功能,增加了行政机关的压力。另一方面,行政强制的不合理适用增加了腐败和投机,容易损害被拆迁人的利益。因此,有必要加强对行政强制拆迁行为的研究,廓清其适用条件和范围,以便在立法和执法方面进行精微的制度设计,杜绝现实生活中假借行政权力侵害私人利益的情形。

 

一 行政强制拆迁的法律特征

 

笔者认为,行政强制拆迁应该是国家为实现公益目的,在被拆迁人不履行生效行政裁决中确定的搬迁义务时,由行政机关依照法定的权限和程序,迫使被拆迁人履行裁决规定义务的行为。行政强制拆迁具有一定的特殊性,不能随意扩大其适用范围:

 

第一,行政强制拆迁的目的只能是出于公共利益的考虑,这是行政强制拆迁取得合法性的实体要件。适用行政强制拆迁的公益项目,主要是指国防、公共交通、公共教育、公共博物馆、医院、环境保护等以公共利益为目的的公共建设项目、基础设施建设项目、旧城改造等带有公益性质项目。由政府补助或者规划实施的以改善居民居住条件的福利房或经济适用房建设,必要时也可以适用行政强制手段。但无论何种情况下,拆迁建设项目必须具有公益性才可以通过行政机关以国家的身份强制被拆迁人拆迁房屋,否则只能按民法上的合同行为来处理。区分公益性建设项目和商业性建设项目的标准可以通过考查该项目是否为政府的特别规划,项目为何人使用受益以及是否具有社会福利的性质来确定。纯商业性房地产开发的拆迁方式和条件,应当由市场机制来决定,不宜采用行政强制的方式来解决。此种情形下,拆迁人和动迁户完全是自愿平等的民事法律关系,双方从自身利益出发,在相互磋商博弈中达到利益的自然平衡,无需政府的干预。拆迁人应该严格按照《合同法》的规定,公平合理地取得和补偿产权人的土地房屋财产。被拆迁人有完全的意志决定是否动迁以及以何种条件动迁,拆迁人和政府都无权进行强迫性搬迁。政府只需对土地的利用是否合乎规划,开发商是否具备相应的资格等进行审批和服务性的管理就可以了,不能充当拆迁人的支持者和利益代言人。纯商业性建设项目拆迁过程中,如果开发商和动迁户达不成协议,则项目不能开工,如果达成协议后,动迁户不履行协议,影响到开发商的开发计划,开发商可以以违反协议为由申请仲裁或者向人民法院起诉。这种通过仲裁或司法强制的手段达到拆迁目的的方式与普通合同的强制执行并无差别,不能和公益性开发建设项目混为一谈。当然,即便是最纯粹的商业性房地产开发,也必须要符合城市建设的统一规划,在一定程度上也会带来优化环境、提高居住条件等某些符合公共利益的因素,但这并不能否定其商业性开发的本质。

 

第二,行政机关作出行政强制拆迁的裁决本质是具体行政行为。行政裁决是指行政机关依照法律授权,在当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查,并作出裁决的行政行为。这表明,第一,在行政强制法律关系中,行政机关是国家权力的代表者和行使者,以管理者的身份对违反生效行政裁决的被管理人进行强制约束,使其履行法定的义务,被拆迁人是因为未遵守行政命令而成为行政强制的对象。在这种法律关系中,双方是命令与服从,管理与被管理的关系。这与司法强制中,人民法院以裁判身份居中处断,维护公平正义是不同的。行政强制拆迁的正当性在于它是以私益服从公益,少数人的利益服从多数人的利益为基础的。而司法强制的正当性在于它代表利益的相互平衡。从这种意义上说,司法强制是要实现民事权利之间的公平,而行政强制是要实现社会的正义。第二,行政强制拆迁的对象不能是普通的民事合同当事人,而只能是与行政管理密切相关的其他民事纠纷当事人。所以,商业性建设项目的拆迁人与被拆迁人关于补偿安置问题达不成协议的,或者达成协议一方不履行的,都只能按合同纠纷而不宜采用行政强制的方法。行政强制只能用于被拆迁人需要服从公共利益的场合。第三,关于强制拆迁的行政裁决是否恰当,应当是可诉的,法律应当给当事人留有通过司法程序获得最终救济的途径。《城市房屋拆迁管理条例》第16条第2款规定“当事人对裁决不服的,可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。”第四,具体行政行为反映的是国家与管理相对人的法律关系,是国家与公民的利益冲突,因此,以行政强制拆迁方式征用土地的,被拆迁人获得的补偿只能是来自国家,行政裁决不当,造成被拆迁人利益受到损害的,应当适用国家赔偿程序。而出于商业目的而征用土地并由开发商补偿安置被拆迁人的项目,其补偿往往来自占用土地的开发商,反映的是平等民事主体之间的关系,被拆迁人遭受侵害的,其赔偿或补偿来自开发商或者拆迁人。

 

第三,行政强制拆迁行为的依据是生效的行政裁决,这是行政强制拆迁取得合法性的形式要件。拆迁补偿安置协议本身并不具有强制执行力,只有在行政机关做出强制拆迁的行政裁决以后,强制拆迁的目的才由拆迁人的私人意志转变为国家意志,从而获得形式上的正当性。在商业性开发建设项目中,其土地使用权是通过开发商和被拆迁人达成的协议而获得的。如果被拆迁人违反拆迁补偿协议,应当拆迁而不予拆迁的,开发商通过诉讼,取得法院的执行令以后,可以申请人民法院强制执行,这种司法程序下的强制执行,其依据是生效判决或裁定。行政强制拆迁以行政裁决为必要条件意味着在任何条件下,行政强制拆迁都不能在未经行政机关裁决之前进行,即便拆迁人和被拆迁人已经达成有关房屋拆迁补偿安置的协议,且被拆迁人的确有拒绝履行协议的违约行为,拆迁人也不能以自力救济的方式自行拆迁,而必须借助行政公权力才能获得形式上的强制效力。

 

第四,行政强制拆迁的命令是由房屋所在地的市、县人民政府做出的。政府是国家利益或者说是人民利益的代言人,由政府做出强制拆迁的命令具有特殊的代表意义和内涵,它表明,此项拆迁不是私益与私益的平衡,而是私益对公益的让步,其中包含有可能的牺牲部分私益而保全公益的成份。而一般商业性开发建设用地的强制拆迁本质上是合同的的执行,是私益之间的冲突。所以只能由人民法院的生效判决来确认,并由法院来执行。在这里,法院的判决代表公平和正义,是国家居中裁断拆迁人和被拆迁人之间的纠纷,没有代表公共利益的特殊含义。现实生活中有些地方政府为了追求政绩,加快建设进度,往往越俎代庖,以行政命令方式代替司法强制,肆意扩大行政强制的范围,这样极易造成被拆迁人无法按市场公平的原则与开发商讨价还价,实现自己应得的利益。而开发商则狐假虎威,以政府的名义大发不义之财。行政强制是行政机关所独有的功能,如果拆迁行为是由行政机关委托专业机构进行的,其行为就成为行政机关权力的延伸。行政机关申请人民法院实施强制拆迁的,其实质是行政权中执行权的体现,也属于行政强制拆迁的范围。二、《城市房屋拆迁管理条例》(下称《条例》)关于行政强制执行规定的不足。

 

1.关于何时适用司法强制何时适用行政强制的规定模糊不清,导致滥用行政强制权力进行拆迁的现象十分普遍。《条例》第16条规定:“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。”第17条规定:“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”从本条与第15条的延续关系来看,《条例》将是否订立和达成补偿安置协议作为能否适用行政强制拆迁的标准,这种划分很不科学。《条例》第15条将拆迁人和被拆迁人通过仲裁和司法解决纠纷的途径限定为“拆迁补偿安置协议订立后”,那么,在拆迁人和被拆迁人不能就安置补偿问题达成协议时能否通过司法途径来解决呢?这样规定事实上形成了法律空白,在客观上造成大量拆迁纠纷都只能以行政裁决的方式来解决,最终通过行政强制来执行。笔者认为,应当根据拆迁建设项目的性质来决定能否适用行政强制的方法实施拆迁。只有区分商业性开发建设项目和公益性开发建设项目,并对两类建设项目分别采用司法强制和行政强制的手段才能充分保护被拆迁人的利益。在商业性开发建设项目中,要充分实行意思自治,按照市场规律来操作,拆迁人与被拆迁人之间完全按普通的民事关系来对待,双方地位平等,不能厚此薄彼。商业性拆迁中,政府不应对拆迁人和被拆迁人之间如何进行补偿安置有过多干预,更不能适用行政强制的手段来实施拆迁。将行政强制拆迁的范围局限在公益性建设项目之内,可以有效地保障被拆迁人的利益,也有利于扼制实践中拆迁人肆意损害被拆迁人利益的势头,而在法理上,强制拆迁行为的法律关系也会变得十分清晰。

 

2.行政强制权力运用过多而司法强制权力运用不足,政府在房屋拆迁管理中的定位有失偏颇。《条例》是一部以“加强城市房屋拆迁管理” 为立法目的的行政法规,其中对政府部门的职权规定较多无可厚非。但是《条例》并没有对以行政强制手段进行拆迁的范围作任何限制,这样,等于是在条例适用的一切范围内,包括在城市规划区内国有土地上实施的纯商业性房屋拆迁行为,都可以适用行政强制手段。从《条例》第15条和第16条规定来看,只要拆迁人和被拆迁人达不成补偿安置协议的就可以,事实上是只能通过行政机关裁决的方式来解决争议。这样,即便是纯粹商业性的开发建设项目,政府有形之手也毫不例外地伸了进来。这与市场经济条件下,政府侧重服务与协调的角色甚不相容。从功能上来看,行政权力的运用有利于调控规划和提高运作效率,的确有其优越的一面,行政权的扩大适用甚至还是现代社会的一种趋势。但是扩张的行政权力随时都有可能造成对相对人利益的损害并滋生腐败,必须通过立法将其局限在有限的范围内。正是由于行政机关裁决的范围太过宽泛,所以才导致在房屋拆迁领域内,只能听到政府的声音而看不到法院的影子。而商业性建设项目的拆迁人也正好利用地方政府追求政绩,急于求成的心理,“拉大旗作虎皮”甚至勾结买通行政官员,使行政权力成为为私人利益服务的工具。就一般的拆迁行为而言,其实质是一种私法意义上的履约行为,而非行政法上的行为;其本质是卖方处分自己的土地使用权和房屋所有权,因此行政机关不应该过多地介入。

 

3.对政府和拆迁人的利益保护较多,而对被拆迁人的利益严重漠视。《条例》第1条规定:“为了加强对城市房屋拆迁的管理,维护拆迁当事人的合法权益,保障建设项目顺利进行,制定本条例。”该条将“保障建设项目顺利进行”列为立法目的,这在客观上是在保障拆迁人的利益,事实上也是要求被拆迁人当然地为项目顺利进行作出牺牲,这在民法原理上是讲不通的。被拆迁人的利益只有在为了公益目的的时候,其让步才是合理的,而这里显然并没有做出这种区分。对拆迁人而言,项目完成的越快,其市场风险就可能越小,其收回投资的时间越早,或者其利用建设项目的时间就越早,其利益显而易见的。而对于被拆迁人特别是那些放弃回迁的被拆迁人而言,则未必有益。《条例》第15条规定:“拆迁补偿安置协议订立后,被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的,拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁,也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间,拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。”该条的规定也是为了维护拆迁人的利益而规定的。本条仅把“拆迁补偿安置协议订立后”作为强制拆迁的前提条件,是不能保证作为弱者一方的被拆迁人的。因为订立了该协议并不意味着当事人事实上履行了该协议。如果拆迁人只承诺给予被拆迁人以补偿安置,而未有履约行为,则被拆迁人可能既失去了现有的房屋,又未得到应当得到的房屋,在这种情况下,进行先予执行,会使被拆迁人完全处于被动受控制的地位,无法与拆迁人讨价还价以实现自身的利益。这也是目前拆迁纠纷中普遍存在的一个问题。从理论上来讲,拆迁人未实施补偿安置而对被拆迁人先予执行,就等于是剥夺了被拆迁人同时履行抗辩的权利,与民事合同的规则是相违背的。这在商业性建设开发项目的拆迁中更加显出其不合理性。《条例》第16条第2款规定“拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者拆迁安置用房、周转用房的,诉讼期间不停止拆迁的执行。”该款更是体现了条例以保障拆迁人利益为中心的思想,为拆迁人肆意损害被拆迁人的利益埋下了祸根。由于没有对适用范围做严格界定,事实上开发商在所有建设项目遇到阻碍时都可以通过此条款来先予执行,处于弱势地位的被拆迁人根本没有讨价还价的余地。笔者认为,在商业性开发建设项目中,拆迁人和被拆迁人没有就补偿安置达成一致,项目就不能开工,不能使用先予执行的手段。条例应当将此项规定局限在公益性建设项目的范围内才具有正当性。

 

4. 《条例》中关于强制拆迁的规定与上位法和其它法律法规的冲突和越位规定。我国《宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”。《土地管理法》第58条第1款第(1)项规定,国家因为公共利益需要使用土地的,可以依法收回国有土地使用权。《城市房地产管理法》第19条更规定,在特殊情况下,国家可以根据社会公共利益的需要,依照法律程序提前收回出让土地使用权。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条规定,在特殊情况下,国家根据社会公共利益的需要,可以依法收回土地使用权。显然,从宪法、法律到行政法规,“社会公共利益”都成为了征用土地、收回土地的前提条件,并且在概念使用上都是一致的。然而,在房屋拆迁立法上这一立法宗旨却悄然发生着变化。(侯汉杰:《城市房屋拆迁法律制度的理论分析》,载《暨南学报》(第25卷)第5期)拆迁管理条例第2条规定:“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁,并需要对被拆迁人补偿、安置的,适用本条例”。事实上,该条例就未对强制拆迁行为本身的合法性作出任何限制性规定。这与宪法和城市房地产管理法等上位法的内涵是相冲突的。《条例》中“诉讼期间,拆迁人可以依法申请人民法院先予执行”的规定也超出了行政立法者可以享有的权力范围。因为在何种情况之下可以申请先予执行,这是《民事诉讼法》所规范的内容之一,这些内容应当由国家权力机关立法解决,不能由“条例”来进行规定。

 

三 行政强制拆迁应当具备的条件

 

关于行政强制拆迁的条件和程序,《城市房屋拆迁管理条例》的规定并不明确,在实践中适用比较混乱。20031230,建设部颁布《城市房屋拆迁行政裁决规程》,对行政强制方式拆迁城市房屋的规定才逐步完善起来。综合相关的法律法规,笔者认为,适用行政强制程序进行城市房屋拆迁之前应具备以下程序要件:

 

1.拆迁当事人向行政机关申请行政裁决。行政强制拆迁的依据是生效的行政裁决,所以适用行政强制手段拆迁的前提条件是拆迁当事人向行政机关提出了行政裁决的申请。只有在当事人将纠纷提请行政机关来解决,行政机关依法做出强制拆迁的决定之后,行政强制拆迁才可能发生。按照上述条例和规程的规定,拆迁人与被拆迁人就搬迁期限、补偿方式、补偿标准以及搬迁过渡方式、过渡期限等原因达不成协议的,经当事人申请,可以请求行政机关进行行政裁决。尽管立法没有明确是否允许当事人通过申请行政裁决以外的途径来寻求解决,但按照当事人意思自治的原则,如果当事人未申请行政裁决而选择仲裁或者诉讼的,应当尊重当事人的选择。

 

2.行政机关受理当事人的申请并依法进行了调解。当事人向行政机关申请裁决的,应当递交《城市房屋拆迁行政裁决规程》第5条和第6条规定的相关资料,并经行政机关审查决定受理以后,进行调解。调解是行政机关作出行政裁决的必要程序,这表明房屋拆迁纠纷从本质上来说还是属于民事纠纷,只是由于此纠纷与房屋管理部门的管理行为密切相关才为行政权力所介入。行政机关在调解中要充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据进行复核;对当事人提出的合理要求应当采纳。房屋拆迁管理部门不得因当事人申辩而做出损害申辩人合法权益的裁决。 拆迁当事人拒绝调解的,房屋拆迁管理部门应依法作出裁决。行政调解的作用是进一步化解拆迁当事人之间的矛盾,缩小行政强制的适用范围。

 

3.已经落实了补偿安置。《城市房屋拆迁行政裁决规程》第19条规定,“拆迁人未按裁决意见向被拆迁人提供拆迁补偿资金或者符合国家质量安全标准的安置用房、周转用房的,不得实施强制拆迁。” 相对《城市房屋拆迁管理条例》第15条“拆迁补偿安置协议订立以后,被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的,拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁,也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间拆迁人可以依法申请人民法院先予执行”来说,这一规定对保护被拆迁人的利益无疑具有十分重要的意义。

 

4.已经依法组织了听证。房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁前,应当邀请有关管理部门、拆迁当事人代表以及具有社会公信力的代表等,对行政强制拆迁的依据、程序、补偿安置标准的测算依据等内容,进行听证。房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁,必须经领导集体讨论决定后,方可向政府提出行政强制拆迁申请。由此可见,只要是行政机关拟进行行政强制拆迁的,都要经过听证程序,目的是要听取拆迁当事人的最后意见,保证强制执行的公正性。未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的,房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前,也应当进行听证。

 

5.强制拆迁的裁决已经通知被拆迁人,被拆迁人拒绝自行搬迁。依据强制拆迁决定实施行政强制拆迁,房屋拆迁管理部门应当提前 15日通知被拆迁人,并认真做好宣传解释工作,动员拆迁人自行搬迁。这里的15日可以视为行政机关给予被拆迁人的最后搬迁期限,也可以视为被拆迁人进行复议或诉讼的期限。

 

6.已经进行了现场公证和证据保全。行政强制拆迁应当严格依法进行,强制拆迁时,应当组织街道办事处(居委会)、被拆迁人单位代表到现场作为强制拆迁证明人,并由公证部门对被拆迁房屋及其房屋内物品进行证据保全。由于房屋拆除后,房屋及房屋内的财产状况都无法确定,如果引发诉讼将无据可查,所以进行现场公证和证据保全是十分必要的。美中不足的是,立法仍未明确不进行公证和证据保全的法律后果。笔者认为,应明确现场公证和证据保全是拆迁人的法定义务,相关的费用由拆迁人负担,不按规定进行公证和证据保全的,应适用举证责任倒置规则,由拆迁人承担不利后果。这样才能充分保护被拆迁人的利益,制现实中某些开发商粗暴拆迁,先拆后补的做法。

 

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